北京《中國政法大學名譽博士授予儀式》上的發言
(文章由政法大學整理,經我修改)
2003.10.11
 

中國政法大學昌平校圖書館學術報告廳

首先我要感謝石書記、徐校長、各位教授和各位同學,你們允許我成為政法大學的一分子。對我個人來說,能夠成為我們國家高等大學中在法律方面出色的一所大學的一分子,實在是非常的榮幸。

不過,我覺得其實我個人才疏學淺。算來算去,我實在不大夠資格得到這樣的榮譽,得到你們這樣的重視。可是我知道我是來自香港的。香港特別行政區自從回歸以來,得到我們國家裡面所有同胞的愛護,所以我想這個榮譽不是歸於我個人,這個榮譽代表了大學和你們對香港特別行政區的關心、照顧、支持以及鼓勵。我也希望在我有生之年能夠成為政法大學與香港之間的橋梁。

政法大學在是一所非常出色的大學,在法律法學方面、政治方面的成就,我確信在我們國家是數一數二的。可是這個成就絕對不能單單在我們中國的大陸上,必須要發展出去,不僅是到港澳臺,而且要到國際上。因為法學在全世界上都扮演一個很重要的角色。這個角色落實下來就成為法治的精神。任何一件事情、任何一個政策、任何一個決定,都是從法治精神出發。所以,我今天雖然是愧不敢當,可是我也很高興,因為我跟國家內一個法學最出色的大學有了聯系。從此,我希望你們當我是一家人內的一分子。

我來自香港,不過我是生於上海的。我四歲到了香港。從此之後,我就變成了一個地地道道的香港人。在這過程中,我參與了社會上的公共服務,而這公共服務就帶我進入了政界,參與了政治。在這些年來,我一生中最難得的、最無法忘記的、就是1997年7月1日凌晨,香港回歸祖國。我看到五星紅旗在香港慢慢的升上去,米字旗慢慢地降下來。在那一刻,我心裡就想鄧小平先生偉大的構想終於落實了,我們香港人終於站起來,“港人治港”的時代來臨了。

在這裡,我想向大家介紹幾段鄧小平先生所說的話。對於瞭解香港,我覺得很重要的,就是要瞭解鄧小平先生,這位偉大的規劃師的劃時代構想。

在1984年6月份,鄧小平先生說:「我們的政策是實行“一個國家,兩種制度”,具體說,就是在中華人民共和國內,十億人口的大陸實行社會主義制度,香港、台灣實行資本主義制度。」這個剛才徐校長已經講過了。鄧先生又講:「我國政府在一九九七年恢復行使對香港的主權後,香港現行的社會、經濟制度不變,法律基本不變,生活方式不變,香港自由港的地位和國際貿易、金融中心的地位也不變,香港可以繼續同其他國家和地區保持和發展經濟關係。」這項框柜在1984年的時候,就已經規劃出來。那是在剛剛簽署了《中英聯合聲明》之後。

在1988年6月份,四年之後,當時草擬香港的基本法的工作已經開始,鄧先生說:「對香港的政策,我承諾了一九九七年以後五十年不變,這個承諾是鄭重的。為什麼說五十年不變?這是有根據的,不只是為了安定香港的人心,而是考慮到香港的繁榮和穩定同中國的發展戰略有著密切的關聯。中國的發展戰略需要的時間,除了這個世紀的十二年以外,下個世紀還要五十年,那末五十年怎麼能變呢?現在有一個香港,我們在內地還要造幾個“香港“,就是說,為了實現我們的發展戰略目標,要更加開放。既然這樣,怎麼會改變對香港的政策呢?實際上,五十年只是一個形象的講法,五十年後也不會變。前五十年是不能變,五十年之後是不需要變。所以,這不是信口開河。」這個就是五十年不變這一句話的來源。絕對是有根有據,經過科學的研究討論才決定的政策。

從以上的話可以看到,香港特別行政區將來的運作,在鄧小平先生的腦海面,已經有了一個模範。跟著下來就是《基本法》的草擬,經過了差不多六年的工作。在1990年,當時基本法起草委會的姬鵬飛主任向全國人大提交了《基本法》草案。這個《基本法》草案一方面是落實了鄧先生所講的一切的話,另一方面是體現了聯合聲明的內容。今天我想跟大家分享的,是《基本法》內有幾條有 關 立法會方面的一些條文。

當時起草《基本法》,有關立法會的部份,草委會是採取了兩種的做法,一是按照當時香港立法局的情況,將它的權力、它的責任寫了下來。第二方面,就是按照“港人治港”的原則給立法會加了一點的工作,也可以說是加了一點的權力。那些是什麼權力呢?

就是兩個。第一,立法會同意終審法院法官跟高等法院首席法官的任免。在港英時代,當時的立法局對於誰做法官是完全無權過問的。可是到了“港人治港”的時代,立法會在行政長官提名之後就可以審議,然後決定是否通過行政長官的建議。任免法官的權力是屬於行政長官的。第二,是《基本法》第73條第九項:「如立法會全體議員的四分之一 [註] 聯合動議,指控行政長官有嚴重違法或瀆職的行為而不辭職,經立法會通過進行調查,立法會可委託終審法院首席法官負責組成獨立調查委員會,並擔任主席。調查委員會負責進行調查,並向立法會提出報告。如果該調查委員會認為有足夠的証據構成上述的指控,立法會以全體議員的三分之二多數通過,可提出彈劾案,報請中央政府決定。“彈劾行政長官”,這是一項很重要的權力,也是《基本法》裡邊特別賦予香港立法會的權力。

為什麼當時會想到要這樣做呢?其實起草委會考慮得很深入。

根據姬鵬飛主任在提交《基本法草案》給全國人大時的說明,對行政機關跟立法機關之間的關系,他說:「關於行政機關和立法機關的關係。行政機關和立法機關之間的關係應該是既互相制衡又互相配合;為了保持香港的穩定和行政效率,行政長官應有實權,但同時也要受到制約。草案規定,行政長官是香港持別行政區的首長,對中央人民政府和香港特別行政區負責。行政長官領導香港特別行政區政府;簽署法案並公佈法律,簽署財政預算案;行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特別行政區的整體利益,可將法案發回立法會重議,如行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案,或立法會拒絕通過政府提出的預算案或其他重要法案,經協調仍不能取得一致意見,行政長官可解散立法會。」換句話說,我們立法會通過的法案還沒有法律效力,一定要經過行政長官簽署,然後由他來公佈這個法律生效。行政長官的確是手握大權。可是,有約制性的,並不是一面倒的。

姬鵬飛主任接著下來說,「政府必須遵守法律,向立法會負責:執行立法會制定並已生效的法律,定期向立法會作施政報告,答覆有關質詢,徵稅和公共開支需經立法會批准;行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解散立法會前,必須徵詢行政會議的意見。同時又規定,如立法會以不少於全體議員三分之二多數再次通過被行政長官發回的法案,行政長官必須在一個月內簽署公佈,除非行政長官解散立法會;如被解散後重選的立法會仍以三分之二多數通過有爭議的原法案或繼續拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案,行政長官必須辭職;如行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職,立法會通過一定程式可提出彈劾案,報請中央人民政府決定。上述這些規定體現了行政和立去之間相互制衡、相互配合的關係。」

在這個過程中,我們發覺,立法會是擁有很大的權力。香港有些人說:立法會是沒有牙齒的老虎。“無牙老虎”?剛才聽了這麼多資料,我想這老虎的牙,還是比較厲害的。可是呢,雖然是“有牙老虎”,可是必須要得到立法會全體議員三分之二的多數,這隻老虎才能用它的牙。到今天,立法會還沒有用過這做法去彈劾行政長官,或是以三分之二的多數去否決財政預算案或其他重要法案。因為到現在為止,香港的行政機關還沒有做什麼事情,要令人民覺得需要立法會這麼做。

可是立法會的權利不止於此,從前擁有的權利也延續了下來。比如說,立法會在履行職務的時候,如有需要,是可以傳召有關人士出庭作証,提供証據。這個權利跟法院是一樣的。有關人士就是任何一個公職人士,對於立法會正在調查的事情,對當時的情況有所瞭解的。

昨天立法會的內務委員會通過了一條動議,就是要成立一個專責委員會,去調查「非典」(SARS)在香港發生的過程中須承擔責任的人。已經有議員提出,在這個調查的過程中,可能要邀請行政長官出席專責委員會公開的聆訊。那麼,到時候會不會有這個需要呢?我們要到時候才知道。

《基本法》也反映了當時,1990年,香港的立法局所有的權力及保障。 比如說,香港特別行政區立法會議員在立法會議上的發言不受法律追究。你可以說什麼,都沒有人可以到法院去告你,不過你一定要在立法會的會議上講,在立法會大樓的門口講就不成。特別行政區立法會議員在出席會議跟赴會途中不受逮捕,有什麼事情開了會後再講。在他開會的時候或者他正要去會場去的時候,警員拘捕他是不可以的。這個也是以前有的,亦是很多國會議員都有的保障。可是最重要的一條,對主席來說最重要的一條,就是立法會的議事規則是由立法會自行制定,只要不抵觸基本法就可以。為什麼我特別提這一條呢?因為我們自行制定議事規則,就表示了立法會的議員們有權決定議事的程序。什麼可以放進議程,什麼不可以擺上議程,就得按照議事規則。

回歸之後,《基本法》生效,從前立法局那套「會議常規」,要按《基本法》修改。從前的「會議常規」,是源自英國國會西敏寺的,它是英國國會的運作方式。英國的國會有兩個特色。第一個特色,政黨政治。兩個大的政黨,還有一至二個小的政黨,獨立議員極少。第二,英國的領導人 ---首相,是來自執政黨的。而執政黨在國會內必須拿到多數的議席。所以它那一套會議常規是符合英國的需要。到了立法會的時候,議員們自行決定,從前的「會議常規」的內容,凡是沒有違反《基本法》的,都留下。我作為主席,對這件事情沒有立場,不投票,以維持我的中立。所以,從前所有的條文都留下,除非它違反了《基本法》。如果從前沒有的,而《基本法》有的,就放進去。

這本身很有趣,為什麼呢?議事規則內,有一整段是關於呈請書,什麼叫呈請書呢?在古老時代,英國的老百姓沒有辦法向他們的君王申訴。可是一切權力都歸於君王。所以他們要通過國會的議員,將一份呈請書交給君王,請君王考慮他們的冤情。這個呈請書,在英國已是廢除了,但是在香港留下。我曾經提出過是不是要留下呢?議員們考慮了之後,結果還是要留下。留下後也用過。有一次,有一個議員代表大概 300多人遞交呈請書。他說,關于南京大屠殺,他們譴責日本政府。這其實是一件外交上的事,可是他有權呈請,他表達後,議會也沒有跟進。這是一種比較特別的程式。

有一些條文,是因為有了《基本法》,我們才要改變的。譬如說表決程序,《基本法》的附件二說的很清楚:如果是政府的議案,必須在出席的議員中,超過半數支持,才算是通過;如果是議員的議案,投票的時候就分為兩組議員,一組是經功能團體選舉產生的議員,另一組是經分區直選和選舉委員會選舉產生的議員。議案都需獲得到兩部分出席會議議員各過半數支援,方為通過。這個表決程式跟回歸前是不同的。回歸前,只算贊成票和反對票,棄權票不算,出席而不投票的也不算。如贊成票比反對票多,議案就通過。回歸後,由於《基本法》有規定,數票的方式就改變了。可是議員們,我看他們大概不是太喜歡這個改變,所以只是在立法會的大會上用這個投票方式,其他的內務委員會也好,財務委員會也好,還是沿用以前的表決程式。

另外一個例子是:取消議員資格。從前的立法局是沒有辦法取消局內任何一位議員的資格,不讓他做議員。可是《基本法》又給了立法會這一個權責:如果一位議員,他行為不檢,或許違反誓言,只要得到三分之二的議員贊成,主席就要宣佈取消他議員的資格。所以現在,我們議事規則內,加了一整段,詳細列明如何進行此程式。

《基本法》是屬於大陸法系的,香港法律屬於普通法系,這兩個法系之間,當然有不同的地方。這些不同之處,已經引起過一些訴訟。現在還有訴訟在繼續,不過我講的不是這個。我講的是,對於《基本法》內一些條文,立法會的議員的理解跟政府行政機關的理解是有不同的。而且,我們沒有辦法說服他們,他們也沒有辦法說服我們。所以到了今天,我們還是在這幾條條文上,大家同意『不同意』,也就是說大家同意,在以上的條文的詮譯,雙方是無辦法同意的。英文就叫“ agree to disagree ” 。那麼這是什麼呢?讓我選比較有趣的來告訴你們。

《基本法》第七十四條:「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程式提出法律草案,凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者,可由立去會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意。」

什麼是法律草案?政府認為任何有法律效力的議案,就是法律草案。可是《基本法》的英譯本稱法律草案為“bill”。“Bill”是需要經過三讀通過的法律草案。議員們因此認為須經「三讀通過」這種立法程式的,才算是法律草案。

政府提出一個法律草案,立法會的議員要去修改這個法律草案內的條文,就需要提出一個修正案。這個修正案是有法律效力的。那麼到底由議員提出來的修正案是不是一個法律草案呢?政府認為,修正案是一種法律草案,因此議員提修正案的時候,不可涉及公共開支、政府運作、政治體制;如涉及政府政策,必須得到行政長官書面同意。若真如此,議員們大概不可能提修正案了。議員唯一留下的選擇,就是如果你不讓我修正,政府又不願意修正,那我就否決你這個議案了。三讀不能通過,兩敗俱傷。議員們不認同修正案是法律草案,因為不屬於須要三讀通過的程序。

附屬法例,英文叫subsidiary legislation,這些不是條例,不是principal legislation,它們不需要三讀通過。可是,附屬法例本身是很重要的,條文內的細節,有的時候對老百姓的影響比條例還要大。學習法律和政治的就會知道,對於老百姓,和對於他們選出來的議員來說,這些附屬法例的內容,可以對人民的生活和運作,有舉足輕重的影響。

議員能不能就附屬法例提修正案?政府認為不可以,因為凡是有法律效力的議案,就是法律草案,除非是符合《基本法》第74條的條件,才可以提出。議員們指出他們已按照英國國會的慣例,如果該修正案會導致公共開支方面的負擔,議員不能提。這是自我制約。以前的議事規則內已有這條。現在政府想將《基本法》第74條加著於修正案和附屬法例,是無法接受的。雙方爭辯不已。政府方面派了法律政策專員跟議員們談,立法會也請了資深律師給意見,雙方律師的意見是截然不同。在法律意見的支持下,議員們堅持修正案絕對不是法律草案。

誰決定法律草案有沒有涉及第74條內的四個範圍呢?政府認為是行政長官。議員們說不是,應是我們的主席。對此,我沒有表示意見。雙方提了很多的法律意見,據理力爭。這項爭辯,除了法律問題,還有政治因素。立法會的主席是由議員互選產生的。所以,他們覺得立法會的主席不會無理阻撓議員提出的議案。如果交給行政長官,他考慮到議案的內容,跟政府政策不符,或其他的理由,他可能會用一些道理,不准提出。至於雙方的法律意見,也是一方認為應由主席來決定,另一方認為應由行政長官來決定。《基本法》是1990年通過的,從1984年開始起草,是按照香港當時的情況來寫的。而當時的香港,立法局主席就是香港總督(港督),換句話說,立法會主席和行政長官就是一個人,所以不需要寫的那麼清楚。如今,立法會主席由議員互選產生的。互選產生,即是說候選人必需是立法會議員,行政長官不是議員,他是不可能當選成為立法會主席的。即使當年的香港立法局,如果主席是議員互選產生的,大概也不會選港督做立法局主席吧!可是,《基本法》第74條是反映了當時立法局的實況,當年立法局議員的確沒有人提出涉及公共開支、政府運作、政治體制和政府政策的法律草案;修正案能否放上議程,由港督、立法局主席、決定。

由於立法會的議事規則,是由立法會自行制定,現在議員是可以提修正案的,除了導致政府增加公帑負擔的不准提。主席裁決議員提出的法律草案是否涉及公共開支、政府運作、政治體制和政府政策。

作為主席,我須決定用怎樣的標準,為了對議員的法律草案作出裁決,我和立法會秘書處的同事,做了很多小時的研究工作。在香港,如果有人對主席作出的裁決,認為是有問題,他可以到法院要求司法復核,如果法院判出來說,主席的裁決有問題,那主席可能要下台。這個要求司法復核的人,可以是普通人,可以是行政機關,也可以是一位立法議員。如果是議員,有個更方便的辦法,就是提一個不信任主席的動議。如果這個動議通過了,或是大多數人都表示不信任主席,主席也要下台。這是另外一個故事,將來有機會的話,慢慢再告訴你們,我是怎麼樣子走過這條充滿挑戰,充滿陷阱,又充滿危機的路。

最後要講一講,立法會是一個立法的地方,也是一個言論自由的地方。《基本法》也確保了立法會議員的一個權利,這個權利就是對任何有關公共利益問題進行辯論。什麼叫公共利益呢?比如說,政府造的房子,打的樁不牢,不符水準,議員可以就這個問題進行辯論。如果我們認為我們的政府,對於殘疾人士沒有足夠的照顧,也可以就這個問題進行辯論。這些辯論有投票,可是投票的結果,對於政府是沒有立法效力的。換句話說,政府聽了議員的意見,可是不同意議員的,政府無需有跟進行動。可是無論如何,立法會是一個表達民意的場所。

最近,就是10月8號,有議員動議要求行政長官董建華先生下台。我深入考慮,該議題是否可放進議程內。第一,這個動議是否有關公共利益;董先生是否下台,當然是一個有關公共利益的問題。第二,這議案沒有法律效力,立法會是一個言論自由的地方,我不能不讓議員辯論;結果,我批准這議案放上議程。有人批評,這議案違憲,違反《基本法》。為什麼違反《基本法》?因為董先生作為行政長官,他的任命是中央任命,所以只有中央能夠要求他解除他的職務,立法會怎麼可以辯論這件事情呢?不過,另外一種說法是,立法會是反映民意,如果立法會辯論後投票,這個議案被否決了,那就沒事了。即使這個議案通過了,也是讓董先生自己考慮,他是不是需要向中央辭職,這跟中央任免行政長官的權力,沒有衝突。立法會只是向董先生反映民意而已。

由此你可以想像到,香港立法會真是非常的熱鬧,差不多天天都有這些比較新,而且有趣的事情發生。而每件這一類的事情發生時,作為主席,我都要經過很詳細的考慮,要考慮各方面的意見,也要不偏不倚地執行議事規則。並不是單單看表面,就可以作出一個決定,要參考先例,也要顧及決定本身可引致的後果。有的時候,我會覺得,真理越辯越明。一個領導人給人家罵,給人家批評,他的聲望不一定低落。而是要看其他人的反應。至於罵他的人,批評他的人,如果說出來的話是沒有道理的,也會遭到聲望下落的後果。所以,總的來說,我自己相信,就是什麼事情都要講道理、講理據,而不是講立場。當然我有我的立場,可是立法會主席是不可以公開自己的立場的,所以我只能夠講道理,和按議事規則作裁決 。

你們可能會問,如果立法會常常有這樣的辯論,叫誰下臺,不信任誰,那是不是會影響香港的穩定呢?可不可能令社會不安呢?我想這不是完全不可能的事,可是也不是什麼可怕的事。因為香港人必須要經過一個階段,要自己去選擇,什麼對自己最好,對大局最穩妥。香港大多數人,都是要求穩定的。因為如果香港沒有穩定,我們就可以說什麼都沒有了。但是如果我們真的失去了穩定,那不是因為人家害我們的,是我們自找的。如果沒有穩定的話,我們沒人可怪。我們只能怪我們自己。中央對於香港穩定的態度,可以用鄧小平先生的話來表述。他在1988年這麼說:「香港要穩定。在過度時期要穩定,中國恢復行使主權以後,香港人執政,香港也應該穩定。這是個關鍵。香港的穩定,除了經濟發展以外,還要有個隱定的政治制度。我說過,現在香港的政治制度就不是實行英國的制度、美國的制度,今後也不能照搬西方的一套。如果硬要照搬,造成動亂,那是很不利的。這是一個非常實際重要的嚴重問題。」所以,這個問題是我們香港人自己來處理,自己來解決,需要我們反省與努力。回歸六年,中央對香港的支持是很清楚的,所有香港老百姓都看到。近幾年的民意調查顯示,香港老百姓對中央政府的信心比對特區政府的信心要高。我們很明白,以大陸為後盾,香港的經濟發展是有好的前景。可是另外一方面,我們也需要知道,如果我們沒有穩定,我們也不可能有什麼經濟發展。中央可以幫香港度過經濟難關,可是沒有辦法使我們自立自強,這要靠香港人自己。如果我們不能自強不息,不能怪人家看不起我們。

所以我祝在座的各位年輕朋友,一方面在學校裡邊盡量學習,另一方面離開了學校後,也要自我增值,自強不息,這才是我們中人的棟梁。謝謝。

[ 註 ]: 立法會議員共 60 人,四分之一是 15 人。 15 人聯合動議,就可提出。 [ 回原文 ]


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