越南船民 2004.06.07
 

(一) 從「難民」到「船民」

根據《聯合國難民地位公約》的定義,「難民」是指「因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外,並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人」。簡單的說,就是因政治,宗教,軍事或其他原因遭受迫害的人,才算是難民。

當年湧入及滯留香港的越南「難民」,大部分不符合上述定義,以美國為首的西方國家,就是以這個理由拒絕收容他們。要解決滯留香港的難民問題,長遠辦法是將不符合「難民」身份的「船民」遣返越南。這是當年大部份兩局議員的共識,港府官員亦同意這是合情合理的做法。不過,所謂知易行難,以香港這個無權無勢的小地方,要去說服一些西方大國默許我們這樣做,真是談何容易!

首先,要有一套為國際社會所接受,又對「難民」公平的甄別制度,將「船民」和「難民」分別出來。經過多番努力遊說,總算敲定了一套既詳盡、透明度又高、聯合國難民公署和英美等國家都同意的甄別難民程序。簡單來說有以下幾個步驟:一,由入境處的人員跟個別「船民」進行詳細的談話,瞭解他離開越南的原因,並紀錄在檔案上,再由入境處官員,按照聯合國的有關定義,決定此人是否符合「難民」身份。二,被甄別為非「難民」的船民,他們可以向由獨立人士組成的上訴委員會上訴,要求覆核;委員會主席由一位外籍法官出任。三,所有被甄別為「船民」身份的人士的檔案,香港的聯合國難民公署的分署隨時可取閱,公署人員並有權將一名「船民」定為「難民」,無需給予任何理由。換言之,任何一位「船民」有3次機會被確認為「難民」。整個程序需時可達數月,而人權組織的代表和來自英國的官員或議員亦可列席,以察公正。

甄別為「難民」的人士,可搬入開放式的難民營生活,等候西方國家收容。他們有難民証,自由出入,可以工作。如果不工作的,也有津貼,起碼生活無憂。至於甄別船民程序所須的費用,當然由香港納稅人支付。

大家費了好大的力氣,忍受了來自美國的人權組織和國會議員的多方刁難,才將大部份滯港船民的身份搞清楚。但說到要解決問題,還是遙不可及。因為中間有一道銅牆鐵壁,就是英國政府、美國政府、和越南政府。為什麼這樣說?理由是沒有遣返船民回越南的實質安排,船民始終要留在香港,問題仍然是壓在市民的肩上,一切還是原地踏步、毫無改善。 

(二)有秩序遣返


任何國家對於經濟難民,都是採取強迫遣返的做法。經濟難民是指一些對家鄉的經濟生活不滿意的人,他們嚮往經濟環境較好的國家,因此不按正常程序進入他國。而一些國家為了避免更多經濟難民的湧入,保障本國完整的入境權,都會將這些因為經濟因素而逃入或潛入該國的人士,送回原來的地方。在送回的過程,自然不會徵得被遣返的人士的同意,所以這做法被稱為「強迫遣返」。

對於越南船民,美國朝野是有難解的情意結。在內心深處,經歷了越戰的一代美國人,一方面覺得北越政府(也即是現在的越南政府)是個野蠻不人道的政權,另一方面,又對美軍當年倉皇撤出南越,心存愧意,覺得對不起在越南的朋友。在這種錯綜複雜的心理中,他們不願支持強迫遣返,也不願意收容船民,結果提出了支持「自願遣返」的立場。

要想經濟難民自願回去,先決條件是要他們家鄉的經濟有起色,令他們感到回家謀生比在異鄉滯留,更有希望,更有前途。可是越戰後,以美國政府為首的西方國家對越南進行嚴厲的經濟制裁,手段非常有效,弄得越南的經濟一籌莫展,農村更是苦不堪言。在這種情況下,要越南船民接受自願遣返,無異與虎謀皮,全無可能。

美國政府一方面高舉人權牌子,滿口仁義道德,另一方面不管越南老百姓的死活,對戰場上贏了它的對手,施以經濟手段,「趕盡殺絕」。越南船民,說穿了,不過是美國政府棋盆上的一隻棋子。至於香港,更是微不足道,予取予 。香港的官員對美國的議員或官員,稍有不敬,就要調走。記得港府其中一任的難民專員,是外籍人,直言無忌,言語間得罪了一位到訪的美國國會議員,聽說後來遭對方投訴,結果被調到一個曝光率極低的位置,過了好一輪,才再見他露面。

美國政府當然是厲害,但越南政府也不是省油的燈。在國家貧困潦倒之中,越南政府以「輸出人民」的方法,賺取外匯。遍佈世界各地的越南僑民源源不斷地將大量外匯匯入越南。當年英國一位高級官員估計,僅在1987年越南從這個途徑所得的收入就達到5億美元。當然,任何一個國家的政策無論怎樣,只要不影響香港,我們也無需非議。問題是越南政府是整個「遣返」行動中,不可或缺的一方,我們必須獲得越南政府的合作。一是我們必須取得越南當局的同意,確保遣返的船民,不會受到不人道的待遇。二是在遣返前,船民所提供的資料須獲得越南當局的核實,才能成行。(有些船民有意無意之間,給些糢糊不清的資料,令他們遣返無期。)三,越南當局為了表示人道立場,不願意接受強迫遣返,只願意接受自願遣返。(真難得,又多了一個高舉人權牌子的國家,不讓你美國專美!)

再說說英國政府的態度。自香港成為英國殖民地的150多年裡,英國從來就沒有允許香港處理任何外交事務,一切外事均由英國政府負責。1979年也是英國政府為香港簽下作為「第一收容港」的協議,承諾無條件收容越南難民的。現在越南船民問題困擾香港,弄得香港吃力不討好、焦頭爛額;而正當香港急需要宗主國英國在外交上與越南進行斡旋的時候,英國外交事務委員會的國會議員忽然提出越南船民問題屬香港內部行政問題而並非外交事務,意欲脫身之情,躍然紙上。港府高官更向傳媒表示,當初收留越南難民是香港內部決定的,因此解決船民問題,是香港的責任,不是英政府的事。如此翻雲覆雨的手段,的確令我嘆為觀止。不過,我是絕對不會讓英政府卸責的。

為了照顧各方面的面子,為了撫平各類敏感的神經線,「強迫」兩字萬萬用不得,那麼用「非自願性遣返」又如何?不成,因為「非自願」太明顯不是自願的,不足以美化各位偽善偽人道份子的面孔。終於有個聰明人,想出了一個各方面都能夠接受的名字,就是「有秩序遣返」。

(三)轉機

一向以來,對於我就越南船民問題所發表的言論,尤其是要求遣返船民的立場,港府是採取溫和的態度,再加上一點拖延、卸責和迴避。不過,港府駐外的經貿代表處卻協助為我安排和當地的議員、政府官員等等會面。這種做法,是例行對立法局議員的待遇。

衛奕信出任港督後,找我去談話。他很詳細地問了有關在船民的問題上,香港人的感受,以及我的看法,最後他語重心長的說:「你要說服那些有影響力的人才成。」(英文是:You have to convince those that counts.)過後我想,香港市民的訴求和絕大部份兩局議員的共同立場,是否不足以令英庭改變立場?我清醒地認識到,的確不夠。衛督是香港最有影響力的人,他會不會為我們向英庭爭取呢?我只覺得他是個有誠意的人,也很想為香港做點事,可是他會怎樣做,我難以預測。

不久後,衛督回英述職,晉見當時的英相戴卓爾夫人。香港一份英文報章報導,衛督向戴卓爾提出了強迫遣返(Mandatory Repatriation)非難民的要求,令戴大為不悅。衛奕信以一名外交官的身份,對一向和美總統非常友好的英國首相,提出這項要求,結果備受冷待,實在是可以預料到的;以衛督的經驗智慧,事前一定考慮了,但他還是提了出來,他為香港人爭取公道之心,為港人解決問題之行為,我由衷佩服。為此,他也受到人權組織的質難。

慢慢地聯合國難民公署也認同越南難民的問題需要進一步討論,在英政府、東南亞各國政府的推動下,連同越南政府在內的會議終於在1989年6月召開。該個名為「印支難民國際會議」的大會,同意了「綜合行動計劃」,其中包括了越南政府須遏止船民離境、甄別政策、各國增收難民,以及遣返。協議有關遣返那段,用詞非常小心,大概為著顧全美國政府的顏面。它說:「根據 反映各 國 對 本國公 民應負責任 的國 際慣 例, 凡 經 甄別為非難民 的人, 均須返回其原 屬國 家。 而 首要 的 任 務, 就是要設 法 鼓勵這類 人士 自願返回他們 的 原居 地 。」

我們很失望,雖然會議同意, 非難民 的人 均須返回其原 屬國 家,但還是先要鼓勵自願返回原居 地。從 1979年到1989年,整整十年,美國政府在這件事上,不守承諾,橫行霸道,以我獨尊。它何曾將香港人的合理權益放在眼內?它幾時聽過香港人的訴求?我深深的體會到,美國政府或國會,都是先考慮自己的利益及國民的傾向,外人的訴求若是可以利用來推廣美國的利益,打擊他們的對手,立刻有回應;如果無可利用,不論多有理、多緊急,他們都是不理不睬,不會加以援手。我在深思後,雖然我不認同美國政府或國會的做法,我卻可以理解他們,因為試問政府和議員,又怎會不將自己國家的利放在首位呢?

香港只好一邊進行甄別程序,一邊繼續爭取「強迫遣返」。

 

(四)曙光

「謀事在人,成事在天」。正當我們束手無策時,國際形勢起了變化。

海地發生變政,迫使美國政府改變態度。眾所週知, 美國一直將加勒比海以及南美洲視為其後花園,劃為他們的勢力範圍,即使如此,美國也不願為海地承擔道義責任。當海地政變,難民之火燒到美國自家門口時,這個口口聲聲高喊人權的超級大國,派出軍隊用槍口對準乘船逃往公海企圖入境美國的海地難民。在世人面前,美國的行為再也無法對其「保護人權」自圓其說了,當然以人權為藉口反對香港遣返難民的「正義性」更加蕩然無存。美國政府只好默許「強迫遣返」,但還是用其影響力,玩文字遊戲,只接受「有秩序遣返」。

而歐洲各國,也在柏林圍牆倒下後,備受東歐各地經濟難民的湧入,須強硬執行遣返。英國本土己受到中東及東歐經濟難民的衝擊,也要落實強迫遣返。於是,它們都支持 「有秩序遣返」。 在這種情況下,香港遣返難民越南在國際輿論方面呈現出一絲令人鼓舞曙光。短短幾個月內,只剩下如何說服越南政府合作。

事實上,越南政府戰後一直受到以美國為首的西方國家的經濟制裁,已在西方定居的越南人是越南政府外援的主要來源,而滯留在港的越南船民也是外援來源之一,而更重要的是利用這批人來迫使西方國家撤去經濟制裁,以便引進外資。有見及此,越南政府聲稱若不顧這些越南人的意願把他們收回,是不人道的做法,並揚言船民非法離境,違反法律,若回到越南會將他們收監。

此後不久,我決定以議員身份,親自去一趟越南,以便瞭解情況,不僅是推動船民遣返,也可實地視察已經回去的船民生活狀況。這些船民是少數接受自願遣返的,離開香港時,獲發一筆數百美元的款項,以便他們做點小生意或買幅地耕種。這筆錢是香港及英國政府一起給的。數目看來不多,但比較起在北越的農田裡工作一天,只賺美金五毫的工資,算是一筆很可觀的資金了。

當時同我一起成行的,還有林貝聿嘉和楊孝華兩位議員。林和我在河內與越南官員談及遣返事,他們態度直接及坦牽得令我們驚訝,就是一個「錢」字。有關官員先介紹地方上的苦況,沒有路,沒有機器,沒有配套,老百姓無以為生。他們要求英庭港府透過慈善機構撥款,為最多船民的鄉村,投資基建,改善民生,這樣,百姓生活改善就不會再走,出了去的人聽到家鄉越來越好,也會願意回家。說得很誠懇,好像很有理;我心中暗想,改善老百姓的苦況,不是當地政府的責任嗎?簡而言之,只要香港政府給他們足夠的錢,越南政府就願意收回那些船民。

我們提出要他們接受有秩序遣返的船民,因為不執行「有秩序遣返」,大部份船民都不會自願回來,如果越南政府肯接受一兩批有秩序遣返的船民,我們會盡力遊說各西方國家放棄制裁越南,以及鼓勵香港投資者考慮越南。他們表示明白我們的要求,但的確有難度。我們表示大家必須合作,各人行一步,問題才會解決。結果他們同意考慮,我們也表示會促請政府協助越南經濟復甦。

旅程下半段到了胡志明市,這裡的熱鬧、繁華和河內的寧靜、淡恬好比兩個世界。我們拜訪了幾家「自願遣返」的家庭,他們都在市集內做生意。有一家人賣日常用品,貨物很齊全,戶主說他是用港府和難民公署給他們的錢入貨交租,現在生活很好。我靜靜地觀察這家的幾個孩子,看來很健康,也很開心,有人來買東西,大姐姐立即去招呼,非常懂事。另外一家賣潔具,戶主說很多人造房子,生意不錯。我問他如果生意欠隹時,會不會再走,他想了想後說,大概不會了,禁閉營生活太沉悶,而且北越人常常打鬥,殃及池魚,他覺得不安全。

第二天,我們有點空閒時間,於是我外子,楊孝華議員和我一起到街市走走。林貝聿嘉議員因事已回港。街市人來人往,氣氛熱鬧,有的在講價,有的滿載而歸。楊孝華是出慣門的,他說這種地方一般治安不太好,建議他們兩個男人,一邊一個,讓我走在中間,容易照顧,我當然無異議。正當我們看得高興時,忽然有人走近我們,以閃電的速度,在范尚德的襯衫袋中拿走了他的黑眼鏡,立即飛奔。范尚德自然大喊,起步想追,楊孝華即刻拉住他,叫他千萬不要追去,不然危險得很,對方一定有同黨。我們遊興大減,打道回酒店。這裡的治安的確遠不如河內。

越南之行令我瞭解到,解除經濟制裁對越南人民的重要性,任何人有權不喜歡一個政權,可是從人道角度來看,要老百姓長期的受苦,實在不是解決問題的辦法。自此以後,我一有機會就促請以美國為首的西方國家恢復與越南的正常貿易關係。

(五)餘波

在多方努力下,終於實現了「有秩序遣返」。香港政府的官員在談判過程中,想盡辦法,費盡唇舌。聯合國難民公署和一些慈善機構也通力合作。英國政府也全力支持。越南及香港政府均保證所有返回越南的越南船民均不會受到迫害,並會得到國際援助,回國重過正常生活。為了令船民明白他們是必須回越南的,港府不得不實施「有秩序」遣返,作為示範;希望其他船民會隨後參與自願遣返計劃。可是實施有秩序遣返,真是談何容易!期間曾發生不少衝突事件,又給了國際傳媒機會作對香港不利的報導。

1991年首次實施強制遣返時,國際一些所謂的人權組織雲集香港,以顯示他們對船民權益的保護,同時也吸引了大量國際傳媒。香港政府包了飛機準備將他們遣返越南。在此情況下,那些不願返回越南的船民,自然會籍人權組織和傳媒作最後抗爭。在電視鏡頭前,他們將老人和婦儒推在前面做「悲情演出」,哭喊著躺在地上不走。香港政府的人員不得不一個個地將他們抬上飛機。一些傳媒便問我,對那種場面有何感想,做法是否過分?

我回答說,港府處理遣返船民事件的手段,一如幾年前在西貢抬走香港居民。當年在西貢有一塊風景優美的土地,政府決定將這地方修建船民營,西貢部份居民堅決反對,躺在土地上不走,不准工程開啟,揚言為保家園,不惜抗爭到底;政府派遣警察將他們一個個地拉走。港府對當年香港的百姓和今天的越南船民一樣,都是以最少的武力去完成任務。可惜的是,外國傳播界只著重報導船民們的「悲情演出」,完全不提事實的另一面。本港的傳媒是兩面都報導,比較中肯。我深切體會到,片面的報導比虛假的報導更難於糾正,因為一句「編輯自由」,就可以順理成章地誤導群眾。

越南船民抗拒遣返,一些強硬份子更採取了抗爭手段,在船民營中製造事端。他們有的用竹枝、水喉鐵、等製造了傷人利器,威脅其他船民,霸佔營房,與管理人員(懲教署職員)對峙,又將婦孺用掩護,令防暴隊投鼠忌器。有的船民在營房頂上展示反對遣返的標語,希望傳媒拍攝後,在世界各地播放,增加國際上對香港的壓力。對港府官員和香港市民來說,這是艱難度日的時期。不過,在大家的努力下,情況逐慚改善。由於歐洲共同體和聯合國難民公署開始援助越南的基建,越南生活水準有進步,船民知道了,越來越多人自願回家。能夠令歐洲各國參與其事,這是英庭和港府遊說的成績。

美國自始至終不肯公開支持強迫遣返,而且也不肯協助香港,連他們每年捐給聯合國難民公署的款項,也指明不可用來償還難民公署欠香港的錢。因此,到了今天,聯合國難民公署還是欠香港特區政府錢,看來這筆欠債要討還,是凍過水了。


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